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Tipos penais abertos, normas penais em branco esvaziadas pela própria política cambial e conceito insuficiente de instituição financeira mostram que a Lei 7.492/1986 já não se resolve com remendos

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Marina Coelho Araújo, sócia-fundadora do CALC Advogados

Em junho, a Lei 7.492/1986, que define os crimes contra o sistema financeiro nacional, completou quarenta anos. Mantida com a estrutura de origem, a proteção penal que ela oferece tornou-se obsoleta, e já era insuficiente quando foi promulgada. Naquele momento, o Brasil não tinha internet comercial, aplicativos bancários, transferências instantâneas nem ativos virtuais, e a moeda em circulação era outra. O sistema que a lei se propôs a proteger reunia poucas instituições, concentradas, autorizadas e fiscalizadas pelo Estado, às quais o poupador confiava suas economias. Esse sistema não existe mais.

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Hoje o país processa bilhões de transações instantâneas pelo Pix, convive com centenas de fintechs e instituições de pagamento e movimenta ativos virtuais por meio de corretoras e de protocolos descentralizados. Diante dessa transformação, cabe perguntar o que a Lei 7.492/1986 ainda protege. Minha hipótese é que o novo cenário expôs fragilidades que não se resolvem com a atualização de conceitos nem com a inclusão pontual de novos agentes e tecnologias. A lei vive uma tensão entre expansão e insuficiência, e sua tutela ficou mal endereçada: rigorosa onde o risco relativo diminuiu e praticamente ausente onde ele mais cresceu. Por isso, defendo que a Lei 7.492/1986 seja revogada e substituída, com urgência, por uma legislação que corresponda às circunstâncias fáticas e à estrutura do sistema atual.

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A tecnologia, porém, não explica sozinha essas dificuldades, pois parte delas acompanha a lei desde a origem. Prevista no artigo 4º, com pena de três a doze anos de reclusão, a gestão fraudulenta está entre os tipos mais imputados pelo Ministério Público em processos que envolvem a administração de instituições financeiras, e seu núcleo continua aberto e pouco delimitado. Em trabalho anterior, propus extrair o conteúdo da fraude do conceito de simulação do Código Civil, que pressupõe a má-fé do agente. Nessa leitura, a má-fé transita entre os elementos objetivos e subjetivos do tipo. Na prática, porém, o dispositivo frequentemente funciona como válvula de escape para a acusação. Decisões de gestão que fracassaram por má avaliação de mercado, ou por simples incompetência administrativa, correm o risco de ser reclassificadas como fraude depois do fato, sem que se distinga com clareza o que o tipo proíbe do que ele permite.

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Na gestão temerária, prevista no parágrafo único do mesmo artigo, com pena de dois a oito anos, o problema se agrava. Pune-se a administração imprudente que expõe a instituição a risco. Correr riscos, contudo, é inerente a qualquer atividade financeira. Para que a interpretação do tipo permaneça dentro dos limites constitucionais, é indispensável separar a conduta temerária penalmente relevante das decisões arriscadas, mas legítimas e corriqueiras, próprias do mercado. Essa separação depende da análise do caso concreto e do risco que a conduta representa para o sistema financeiro como um todo.

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O exemplo mais nítido do esvaziamento parcial da lei, a meu ver, está na evasão de divisas do artigo 22, punida com reclusão de dois a seis anos. Trata-se de norma penal em branco, cuja tipicidade depende da regulação cambial vigente em cada momento, e essa regulação mudou radicalmente. Em 2020, a Resolução CMN 4.841 elevou de 100 mil para 1 milhão de dólares o valor a partir do qual se exige a declaração de capitais mantidos no exterior. No ano seguinte, a Lei 14.286/2021 instituiu o novo marco cambial e liberalizou substancialmente operações antes sujeitas a controle rígido. O dispositivo não foi revogado, mas o crime encolheu sozinho, por efeito de uma política cambial que o próprio Estado abandonou. A lei atou conceitos penais a um modelo de controle que o poder público já não adota.

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Essas fragilidades ganham outra dimensão quando se examina o bem jurídico tutelado. Em primeira linha, a lei protege a higidez do sistema financeiro nacional e a confiança nas relações que o sustentam, mais do que o patrimônio do poupador lesado por uma instituição desonesta. Por trás dessa escolha está o modelo de 1986: um número relativamente pequeno de instituições autorizadas e fiscalizadas concentrava a poupança e a confiança de terceiros, e a fraude ou a má gestão de uma delas podia gerar risco sistêmico, com efeito em cascata sobre todo o mercado. Daí a punição antecipada e severa do gestor que traísse essa confiança concentrada.

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Esse modelo já não corresponde à realidade, e a distância é estrutural. Em primeiro lugar, o Pix desloca a confiança pressuposta pela lei. A transferência entre duas contas ocorre de forma direta e instantânea, apoiada na infraestrutura pública do Banco Central, e o risco relevante passa a estar disperso entre milhões de contas individuais, muitas delas de laranjas recrutados para movimentar recursos ilícitos. Em segundo lugar, multiplicou-se o número de agentes com funções financeiras. Nenhum deles, isoladamente, põe em xeque o conjunto, como um grande banco podia fazer em 1986, mas a soma de pequenas falhas e fraudes produz dano social relevante. Por fim, os protocolos de finanças descentralizadas, com contratos autoexecutáveis e governança distribuída entre detentores de tokens, prestam serviços financeiros sem que exista um administrador identificável a quem imputar a conduta, nem meio de afirmar a responsabilidade subjetiva.

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O conceito de instituição financeira revela a mesma tensão por outro ângulo. O inciso II do parágrafo único do artigo 1º equipara à instituição financeira "a pessoa natural que exerça quaisquer das atividades referidas neste artigo, ainda que de forma eventual". Lida isoladamente, a cláusula submete ao mesmo estatuto atividades com escala, organização, habitualidade e capacidade lesiva muito distintas. No REsp 1.595.546/PR, a Sexta Turma do Superior Tribunal de Justiça entendeu que valer-se de outras pessoas para adquirir moeda estrangeira em benefício do real comprador pode configurar o crime do artigo 21, mesmo com a anuência delas, em razão da dissimulação da identidade do verdadeiro beneficiário. Embora trate de outro dispositivo, o precedente ilustra a amplitude interpretativa que o conceito elástico da lei autoriza. Há aqui um problema de excesso de alcance: o mesmo grau de indeterminação de 1986, sem critério de proporcionalidade entre o favor ocasional prestado entre particulares e um esquema estruturado de captação ilícita. No outro extremo, a mesma cláusula falha por insuficiência, pois a imputação da gestão fraudulenta pressupõe uma pessoa física identificável.

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Em 2026, o legislador respondeu a sintomas desse quadro com duas leis, sem alterar uma única linha da Lei 7.492/1986. Em março, veio a Lei 15.358/2026, conhecida como Lei Antifacção, que passou a atacar o fluxo financeiro de organizações criminosas com a ampliação de bloqueios e da indisponibilidade de ativos e com a comunicação obrigatória ao Conselho de Controle de Atividades Financeiras e a outros órgãos, em mecanismos de natureza mista, penal e administrativa. Um mês depois, a Lei 15.397/2026 criou, no inciso VII do § 2º do artigo 171 do Código Penal, o crime de cessão de conta bancária para o trânsito de recursos ligados a atividade criminosa, com pena de um a cinco anos de reclusão. É a chamada conta laranja, conduta que, até então, costumava ser enquadrada como lavagem de dinheiro.

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Inserir o novo tipo no Código Penal, e não na lei especial, está longe de ser uma decisão apenas topográfica. Diante de um problema real e atual, a pulverização de contas usadas em fraudes via Pix, o legislador preferiu criar um instrumento isolado a integrá-lo à lei que, em tese, deveria ser o centro normativo da matéria. A pressa também teve custo técnico. Leonardo Yarochewsky chamou a Lei 15.397/2026 de "uma lei desarranjada", fruto de um aumento desproporcional de penas para crimes patrimoniais sem lastro em política criminal baseada em evidências. Subscrita ou não por inteiro, a crítica expõe a fragilidade de fazer política criminal aos solavancos. O resultado é a fragmentação normativa: a Lei 7.492/1986, a Lei de Lavagem de Dinheiro e o Código Penal convivem mal e geram constantes conflitos aparentes de normas, dos quais o que opõe a nova cessão de conta à lavagem é apenas o exemplo mais recente.

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Uma atualização de vocabulário, com listas mais longas de agentes alcançados, seria bem-vinda, mas deixaria intacta a questão de fundo: a teoria da proteção que sustenta a lei já não corresponde ao sistema que ela pretende resguardar. Proponho que uma nova lei de crimes financeiros se oriente por três eixos. O primeiro é a técnica legislativa: tipos redigidos com precisão, sem cláusulas gerais como a da gestão fraudulenta nem conceitos indeterminados como o de imprudência, mas sem abrir mão de proteger penalmente quem entrega o próprio patrimônio à administração de outrem. O segundo é uma definição de instituição financeira baseada na função econômica, que alcance quem capta, gere ou movimenta recursos de terceiros com escala e habitualidade relevantes, sem recorrer a uma categoria fixa de entidades nem à mera eventualidade do ato isolado entre particulares. Esse critério tem a vantagem de ser tecnologicamente neutro e se aplica igualmente ao banco tradicional, à fintech, à corretora de criptoativos ou a qualquer estrutura que venha a surgir. O terceiro é a assessoriedade administrativa, um dos temas mais difíceis do direito penal econômico, que pede articulação com o poder regulatório do Banco Central, da Comissão de Valores Mobiliários e da Superintendência de Seguros Privados por meio de mecanismos de complementação técnica estáveis e sujeitos a controle de proporcionalidade, e não de normas penais em branco frágeis como a da evasão de divisas.

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A pergunta sobre o que a Lei 7.492/1986 ainda protege não admite resposta simples. Há interesses relevantes que ela continua a tutelar, ligados à regularidade das atividades financeiras, à confiança e à fiscalização. O problema é que o faz com categorias pouco determinadas e com um desenho incapaz de oferecer respostas coerentes à diversidade atual de agentes e ameaças. Por isso esses interesses merecem uma lei nova, e não mais remendos na antiga. Uma reforma dessa ordem exige do Congresso Nacional uma reflexão sistêmica que, até aqui, tem sido substituída por respostas pontuais a cada nova modalidade de fraude. Adiá-la tem custo, e o setor financeiro já o sente na insegurança jurídica, na sobreposição de tipos, na incerteza sobre os deveres de cada agente e em uma lei de quarenta anos que protege, com o máximo rigor penal disponível, justamente aquilo que hoje menos precisa desse rigor.

Repensar a tutela penal financeira também exige pluralizar os lugares a partir dos quais suas categorias são examinadas. Durante décadas, a produção doutrinária, as instituições e os espaços de poder ligados ao direito penal econômico foram predominantemente masculinos. Incorporar outras experiências e perspectivas amplia as perguntas que a dogmática se dispõe a formular, sem trocar rigor por identidade. Nenhuma construção jurídica é imune ao tempo, às transformações sociais e às vozes que passam a interrogá-la.

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Marina Coelho Araújo é sócia-fundadora do CALC Advogados. Doutora em Direito Penal pela Faculdade de Direito da USP e especialista em Direito Penal Econômico pela Universidade de Coimbra, atua há mais de 20 anos no contencioso criminal e, desde 2012, em programas de compliance. É professora do Insper e vice-presidente do IASP (triênio 2025/2027). Presidiu o IBCCrim no biênio 2021/2022 e recebeu o Prêmio Márcio Thomaz Bastos (IDDD) em 2017.